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周其仁:农地农房入市,会天下大乱吗?

来源:泉州晋江人才网 时间:2014-06-10 作者:泉州晋江人才网 浏览量:

在一些农地农房已经入市的地方,也没有天下大乱,更没有天塌地陷。对农地农房入市,像古时那位杞国人一样,忧天地崩坠,废寝废食,有必要吗?

回头梳理,我国的土地资源配置,自上世纪80年代后期始,开始与市场机制沾边。是开放逼出来的改革,因为境外资本来大陆办厂,不能划拨一幅土地去应付。于是,过时的法律被调整,1988年的宪法修正案定下了“土地的使用权可以依发转让”的新准则,同年修订的“土地管理法”也明确,“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。

但问题就发生在“依法转让”四个字上。原来,宪法修正案本身还不算“土地使用权转让”的合法依据。真要实现转让,还要“由国务院另行规定”的“具体办法”。两年后,城镇国有土地使用权的转让条例颁布,但集体土地使用权转让,却怎么也等不来一个办法。广东等省区人大通过了关于集体建设用地流转的地方性法规,但好像也构不成“依法流转”之法。

1998年“土地管理法”再度修订,干脆明令“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”(第63条)!仅留下一个“除外”,那就是“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的”。此法条,合乎仍然生效的1988宪法修正案吗?没有违宪审查机制,这样问,本身就不合时宜。

这就是说,土地配置机制在城乡之间分了岔。城市的国有土地,终于有了合法转让的地位,可以运用市场机制。农村集体土地呢?始终得不到相同待遇。“同地不同权”凝固成型。似乎比改革前还糟糕,那时城乡土地一律不得买卖、租赁和转让,僵硬归僵硬,但城乡权利还平等。改革动城不动乡,农村集体土地除了自用,不准合法交易。要参与工业化、城市化,只剩华山一条道,那就是被征用。至此,政府独家“一手征、一手卖”的土地制度正式登堂入室。

令人回味的历史分岔。其长远影响与后果,相信后人不会放过。我们这里要关注的,是支撑这么个明显背离法治准则――法律面前人人平等――的制度分岔,究竟有什么“理由”。本文辩一题:允许农地农房入市,难道真的会天下大乱吗?

读者当然知道我持否定的观点。道理呢,容我分两个层面来述说。第一层面,城地城房入市多年,天下没有大乱,为什么农地农房入市,天就会塌下来呢?是的,我国土地的市场化配置再城乡之间分岔而行,等于做了一个对照实验。城市土地也是地,城市房屋也是房,过去也被禁绝于市场之外,不过等到城地城房双双入市,天下大乱了吗?

譬如说,我们就没有看到过,城镇居民有了连房带地的合法转让权,就因贪恋钱财卖房卖地,然后自己沦落街头,成为无家可归分子。个别家庭遇到不期之灾,卖房的事可能有。不过即便出现那种情况,我们还是要称赞土地房屋可以公开转让的市场制度,因为它提供了一条变现的途径,可以帮业主应急。乡下人不是一样吗?有地有房,仅限占用之权,急需时不能变现,市价好时也不可以增值一把,比较一下城乡居民家庭财产性收入的差别,把权衡利弊的权利交给老百姓,不是更好吗?

城镇的房地产流转,也没有妨碍城镇基础设施的投资和建设。恰恰相反,正因为市场化配置土地,才发现了土地资本化的现实途径,为城镇和工业投资找到了过去无从想象的筹资来源。农村难道就不要建设和投资吗?“建设新农村”就没有“钱从哪里来”的实际问题吗?农村土地的区位差,一般不像城镇土地那么值钱,但农村(包括小集镇)的土地一样存在级差收益,一样有资本化潜力,且农村建设的投资额一般也比城镇小,为什么不在同地同权的框架内,由市场发现相对价格,再由相对价格引导城乡配置投资资源?

再加一条,城镇家庭从房地转让所获的收益,可以帮助其家庭成员去异地、异城、甚至异国他乡学习、创业、找寻新机会,农村居民的房屋土地转让,也一样可以帮助农民进城,租房子、付学费、甚至购置物业,改变自己与下一代的命运。说农村房地不值钱,解决不了啥问题,但我的观点,总比闲置在那里强,总比一点没有强吧?

很重要的一点,是房地物业唯有可流转,才能支持抵押,从而获得金融服务。城镇居民的房产可抵押,帮了城里人多少忙,论者究竟知道不知道?农民有房有地的,就是被剥夺抵押的权能,闹得不少地方的正规金融只好从农村大面积撤出,这到底是帮了农民,还是苦了农民?

当然我也同意,城镇房地产市场至今还属“初级阶段”,尚未理顺的地方多多,一个房价调控让方方面面深受创伤,未免使人对土地房屋市场化心生戚戚。驾驭城镇房地产市场尚力有不逮,再来一个农村土地房屋市场,岂不更无招架的能力?不过看到病根,当下我国房地产市场种种痼疾,最脱不得干系的,恐怕还是过强的政府垄断和不当的行政管制。沿着“上帝归上帝、凯撒归凯撒”的路径,深化改革,房地产市场终究可以慢慢上道。退一万步说,把所有毛病都算上,即使一个半拉子的土地房屋市场,也比禁绝土地房屋流转的制度要强!城镇如此,乡下也一样。

小结一下,城镇土地房屋入市,不过20来年时间,已积累了可观察、可体验的经验。基本结论,土地房屋既不神秘,也不特殊,完全可以放在“市场配置资源”的框架之内。基础不牢靠,秩序不理想,调控不如意,继续沿着让市场化配置资源的路向走下去,总可以继续改善。没有谁会赞成城镇土地房屋“出市”,重回计划指令体制之巢穴。我的观点是,既然城镇向市场的分岔证明走对了路子,农村这个一直被摁在非市场分岔里的土地房屋,也就完全有理由急起直追,争取同地同权。

第二层面的道理,我以为更有力――在一些农地农房已经入市的地方,也没有天下大乱,更没有天塌地陷。对农地农房入市,像古时那位杞国人一样,忧天地崩坠,废寝废食,有必要吗?

其实,农地农房入市,在我国早就不是罕见现象。读者中总有光顾过“农家乐”的朋友吧?何谓“农家乐”?还不就是郊区老乡开在农房里的生意。上世纪80年代到成都出差,看到墙上涂有“点杀”广告,不解其意,请教当地人,才明白就是农家养鸡养鸭养鹅养鱼,招呼城里人去消费,“点哪样、杀哪样”,吃喝之余围起一桌打麻将,是成都人的最爱。也有出租农房给其他人经营农家乐的,当然也不是“悬空寺”,连宅基地也一并租了去的。讲到底,都是入市的农地农房,也是“非农业用途”。真有什么问题吗?活跃城乡市场、繁荣内需,乡镇抽点税和管理费,皆大欢喜,无须大惊小怪。

外出农民工,多半住在哪里?除了工棚,还不是城乡接合部当地老乡的家里。上世纪90年代我访问过北京大红门外“浙江村”,十数万人的量级,那叫一个壮观!记得一户本地业主,农宅里每间小房都住满了打工的人,白天卷起铺盖裁缝衣服――出口俄罗斯的哩――晚上就在大桌面上挨排睡觉。无一不是租房关系,否则房东凭什么自己一家老小挤在小偏房里?这里的农地农房早已入市,没什么可稀罕的。

从市场关系看,从租赁到买卖不过一步之遥。日租、月租、年租都是租,但签个较长的租期,10年、20年、50年,还不就是在向“买卖”的方向走?城地入市也不过70年,房屋所有权虽永远归买房的人,但土地到期,就只剩把“上盖”拆走的权利。租赁、买卖、典当、出让、转让等等,用语不同,其实不过是交易合约的条款有别。共同的一点,都非业主自用,而是“入市”为他人所用。全中国看,农地农房已入市的,绝不在少数。高喊“打击非法”的,打不利落大家可以追责,好不好啊?

说回来,法律文本宣布不合法的行为,要大面积、成批量、长时间看得到,也要讲运气。一个多月前我遇到一个机会,留到下周与各位分享。

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